miércoles, 5 de junio de 2013

El estatuto del Funcionario Publico

57 01b
EL ESTATUTO
DEL FUNCIONARIO PÚBLICO




Puede y debe mejorar
(bastante)



La versión de Estatuto del Funcionario Público aprobada por la Cámara de Diputados mejora pero no resuelve todos los problemas formales ni de contenido del proyecto original.



Por Daniel Mesa


Antecedentes
En vadenuevo Nº 52 analizábamos el proyecto de ley de Estatuto del Funcionario enviado por el Poder Ejecutivo (PE) al Parlamento luego de dilatadas negociaciones con la Confederación de Funcionarios del Estado (COFE). La Comisión de Hacienda y Presupuesto de la Cámara de Diputados analizó el proyecto, realizó consultas a la cátedra, a los sindicatos y a otros involucrados y en función de ese análisis llegó a acuerdos para desechar el proyecto original y redactarlo nuevamente. Ese proyecto acordado en la comisión tiene ahora media sanción al ser aprobado por la cámara baja. El trabajo de los diputados mejoró la propuesta original del PE pero permanecen otros problemas por resolver.
El contenido del proyectado Estatuto del Funcionario Público y los problemas a resolver
ÁMBITO DE APLICACIÓN. El objeto del Estatuto es regular las relaciones de trabajo del Poder Ejecutivo con sus funcionarios públicos. Define funcionario público como el que ha sido incorporado mediante un procedimiento legal, ejerce funciones en un organismo del PE en relación de subordinación y al servicio del interés general
Abarca a:
-   Los presupuestados, que tienen un cargo presupuestal o que luego de un provisoriato de 15 meses y una evaluación satisfactoria del mismo han sido designados como tales. Tienen derecho a la carrera administrativa.
-   Los contratados, quienes están en condición de provisoriato, forma de ingreso a la Administración Central: el personal de administración superior y el personal de contrato de trabajo (contratos temporales con un máximo de 2 años).
-   No están incluidos en el Estatuto: los arrendamientos de obra, los becarios y pasantes, los contratos artísticos, los que tienen contratos laborales regidos por el derecho privado con plazo máximo de 12 meses y los adscriptos a los ministros.
-   Se exceptúa a los funcionarios diplomáticos, consulares, militares, policiales y a los magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal.
JORNADA DE TRABAJO. Una de las innovaciones del proyecto es la exigencia de ocho horas diarias de trabajo, con un descanso incluido de 30 minutos para quienes ingresen a la nueva carrera administrativa, pasando a un régimen de 40 horas semanales.
Esta norma implica que coexistirán en la Administración Central, en los mismos grados y escalafones, funcionarios con diferentes jornadas de trabajo y con diferentes salarios, realizando las mismas tareas y sometidos a las mismas jerarquías. Se genera una desigualdad más por un lapso prolongado.
¿En qué se fundamenta esa necesidad de más horas de trabajo y el correspondiente aumento en el gasto público si aún no se han realizado los análisis de estructura organizativa y de puestos de trabajo en la Administración Central? Las estructuras objetivo resultantes de dichos análisis establecerán las necesidades de recursos humanos de los organismos y la cantidad de horas de trabajo requeridas por los respectivos procesos de producción.
Desaparece el sistema de horas extra pagas. Las horas que excedan la jornada diaria de labor sólo podrán ser compensadas con días y horas libres de descanso.
Asimismo los jerarcas podrán determinar el establecimiento de guardias de trabajo en los feriados laborables y no laborables, así como en semana de turismo. El trabajo en esas oportunidades genera horas a compensar, a franquear, a razón de tiempo trabajado por 1,5 en semana de turismo y feriados laborables y tiempo trabajado por 2 en los feriados no laborables pagos.
Se genera una clara discriminación de los trabajadores públicos respecto a los privados. En la actividad privada las horas extra no se compensan con descanso sino con que cada hora extra se genera una paga equivalente a la retribución de dos horas de trabajo. Lo mismo se aplica al tiempo trabajado en feriado no laborable.
El trabajo nocturno, definido entre las 21 y 6 horas, con un mínimo de tres horas consecutivas, se abona de acuerdo a la reglamentación vigente.
SISTEMA DE LICENCIAS. Se concederá licencia por enfermedad cuando lo disponga una certificación médica. La innovación es que si la licencia es mayor de 60 días en 12 meses o de 90 en 24 meses, previo informe médico o del Ministerio de Salud Pública (MSP), el jerarca resolverá que se haga una junta médica para determinar si el funcionario está en condiciones de ejercer su función.
La licencia por estudio se rebaja de 30 a 20 días hábiles.
Queda en manos del jerarca el llamado a junta médica que puede culminar en la jubilación por enfermedad.
La disminución de los incentivos y facilidades para el estudio conspira contra la profesionalización de la administración pública y se contrapone a la prioridad fijada constantemente por el gobierno: la educación.
El proyecto cita otras causales de licencia especiales ya existentes (maternidad, paternidad, adopción y legitimación adoptiva, donación de sangre, órganos o tejidos, realización de exámenes genito‑mamarios y prostáticos, duelo, matrimonio o unión libre reconocida judicialmente, jubilación, integración de comisiones receptoras de votos sin goce de sueldo, sindical).
Establece que la licencia anual puede diferirse para el año siguiente por razones de servicio.
En la actividad privada la licencia anual es de orden público, no puede suspenderse aunque medie acuerdo entre las partes. Se pone en juego en ese caso la salud del trabajador.
EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO. Se define teóricamente; se establecen principios generales tales como objetividad, transparencia, no discriminación, equidad, ecuanimidad, la más amplia participación de los interesados, y se deja todo el detalle a la reglamentación.
El proyecto insiste en conceptos altamente subjetivos de evaluación que han fracasado hasta ahora.
El sistema de evaluación del desempeño debe ser objeto de una definición más concreta a nivel legal. Es necesario que la evaluación sea objetiva. Para ello puede vincularse a metas negociadas con los trabajadores, extendiendo el régimen de compromisos de gestión a todos los trabajadores de cada organismo.
CAMBIOS EN EL SISTEMA DE REMUNERACIONES. Pueden anotarse los siguientes:
Acumulación de sueldos y excepciones. Se incluye en la prohibición de acumulación a la Administración Central, los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y a las Personas Públicas no Estatales y Sociedades Anónimas con Participación Estatal.
Tanto en las Personas Públicas no Estatales como en las Sociedades Anónimas con Participación Estatal la relación laboral entre funcionarios y organismos está regida por el derecho privado. Por primera vez no se pueden acumular sueldos en estos casos.
En materia de composición del salario. El salario de los funcionarios de carrera incluirá la retribución del cargo, más la retribución de la ocupación o en su caso función de conducción.
Podrá, además, integrarse con un componente variable y coyuntural relativo a actividades calificadas referido al valor estratégico de la tarea, la oferta de esa actividad en el mercado y la dedicación exclusiva.
Si la retribución actual excede de esa suma, la diferencia se reabsorberá en futuros ascensos y regularizaciones.
La retribución podrá estar integrada además por los incentivos o complementos transitorios y variables que disponga la administración como premio al desempeño o por condiciones especiales de trabajo. Esta retribución variable se fijará para períodos no superiores al año.
El proyecto no establece ningún criterio para el cálculo de cada uno de los componentes del salario; tampoco aclara qué se considera estratégico, ni cómo se toma en consideración la oferta en el mercado.
La posibilidad de asignar a un mismo cargo diferentes ocupaciones implica que para distintas personas con cargos similares el salario sea distinto. Si además se agrega un componente variable vinculado al valor estratégico de la tarea, o a la escasez de especialistas, se generará nuevamente una dispersión salarial en los mismos organismos para el desarrollo de las mismas tareas, que reproducirá la caótica situación actual. Este problema no se soluciona creando una comisión que unifique criterios, que por definición son diferentes.
Si todos esos aspectos quedan a definir con la reglamentación o, peor aun, librados a la interpretación de cada jerarca, nos alejaremos cada vez más del principio de que a igual tarea igual remuneración. Aquellos argumentos que el Presidente de la República utilizaba al inicio de este gobierno para fundamentar la necesidad de una reforma del Estado mediante la eliminación de privilegios y desigualdades, han sido olvidados.
Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional. Se crea en el ámbito de la Presidencia de la República una Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional para estudiar y asesorar acerca del sistema ocupacional y retributivo de los incisos 02 a 15 del Presupuesto nacional, o sea los Ministerios y las oficinas de la Presidencia, y el proceso de adecuación de las estructuras de cargos previstos en esta ley.
La preside un representante de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) y la integran además representantes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).
El inciso 4º’ del artículo 36º del proyecto establece: “Las retribuciones relacionadas al componente ocupacional y funcional y las de carácter variable y coyuntural relativo a actividades calificadas, se definirán por el Poder Ejecutivo, previo informe de la Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional, y con tope en los recursos que habilite por Inciso y a esos efectos el Presupuesto Nacional, sin perjuicio de lo establecido por la Ley N’ 18.508, de 26 de junio de 2009”.
El Poder Ejecutivo reglamentará el funcionamiento de la Comisión pudiendo crear subcomisiones técnicas con participación de representantes de los funcionarios.
Las comisiones integradas por representantes de organismos requieren una infraestructura. Es de suponer que la proporcionará la ONSC. De lo contrario, una vez más, estaríamos aumentando el gasto público.
¿Es que el gobierno no confía en los organismos especializados que posee para aplicar la política de recursos humanos? ¿Con qué criterios trabajará esa comisión? ¿Promoverá la siempre postergada realización de las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de los organismos, que permitan definir esos puestos de trabajo por sus tareas y así valorarlos en comparación a salarios adjudicados a puestos similares?
Las retribuciones de los funcionarios son materia de negociación colectiva. Previo a la determinación de remuneraciones, el proyecto en su versión actual incluye “sin perjuicio de lo establecido por la Ley Nº 18.508 de 26 de junio de 2009”, de acuerdo a la cual las partes están obligadas a negociar la condición de trabajo esencial, el salario.
SISTEMA ESCALAFONARIO Y CARRERA ADMINISTRATIVA. De acuerdo al articulo 214, inciso 2 literal B de la Constitución los escalafones y sueldos funcionales integran la estructura presupuestal y deberían incluirse en leyes presupuestales y no en un estatuto del funcionario, cuyo contenido define el artículo 61 de la Constitución de la República para los funcionarios de carrera.
El citado artículo 61 dispone que el estatuto del funcionario establecerá: las condiciones de ingreso a la administración, reglamentará el derecho a la permanencia en el cargo, el ascenso, el descanso semanal y el régimen de licencia anual y por enfermedad, las condiciones de la suspensión y el traslado, sus obligaciones y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten.
A pesar de los artículos 214º y 61º de la Constitución, en este proyecto de Estatuto del Funcionario se definen escalafones, subescalafones y niveles de responsabilidad partiendo de las capacidades de quienes los ocupen y no de las reales necesidades de los organismos.
Se definen escalafones, subescalafones, cargos y ocupaciones en forma absolutamente teórica, en función de los rasgos de quienes ocupen los cargos del escalafón: destreza, habilidad manual, formación en normas, procedimientos, técnicas, manejo de equipos de oficina, formación terciaria o tecnológica, etcétera. No se toman en cuenta en esas definiciones los objetivos de los organismos, ni los procesos de producción, ni las necesidades organizativas y de recursos humanos para el desarrollo de las tareas inherentes a la producción de bienes y servicios.
Nada se dice sobre qué cantidad y calidad de recursos humanos precisa el Estado para lograr sus objetivos, sea en el marco de políticas de Estado acordadas para el largo plazo o en el más restringido del programa para un período de gobierno.
Deberían identificarse primero las tareas que es necesario desarrollar, luego agruparlas en un proceso de división del trabajo y coordinación, y recién entonces definir los cargos para el conjunto de tareas que incluya cada uno.
Así definidos los cargos es posible comparar sus descripciones en los diferentes organismos para establecer iguales retribuciones a iguales tareas.
Si no se definen los cargos por las tareas que los componen no hay proceso de selección de personal apropiado y resulta imposible aplicar el principio de a igual tarea igual remuneración.
¿Cómo se selecciona a un trabajador para ocupar un cargo si no se sabe qué tareas tiene que desarrollar el elegido, qué conocimientos precisa para ello, qué aptitudes se requieren, qué experiencia es necesaria?
El proyecto de ley, en su artículo 38º, reafirma la intención de, simplemente, cambiar los nombres de escalafones y cargos al plantear que la reglamentación establecerá la correspondencia de cargos entre los definidos por la ley 15809, los definidos en el periodo pasado por el Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones (SIRO) y los del nuevo sistema.
La resistencia a llevar a cabo las necesarias reestructuras de los organismos, único camino para saber qué recursos humanos en cantidad y calidad se precisan y cómo distribuir las tareas entre ellos, es la traba fundamental para procesar la transformación del Estado en materia de recursos humanos.
Sin definiciones de estructuras organizativas y de puestos de trabajo no hay carrera administrativa real.
DEBERES Y OBLIGACIONES, PROHIBICIONES E INCOMPATIBILIDADES. El proyecto reitera disposiciones vigentes. En materia de incompatibilidades exige que los funcionarios declaren “si desarrollan o no actividades remuneradas fuera del organismo”. El jerarca decidirá si esas actividades están comprendidas en limitaciones legales.
Las atribuciones del jerarca son demasiado amplias y no se establecen controles a sus decisiones que limiten la arbitrariedad. Cada funcionario estará sometido a la subjetividad de quien tome esas decisiones.
SISTEMA DE ROTACIÓN. El proyecto formaliza un sistema de rotación de ocupaciones -que son grupos de tareas definidos teóricamente- para los cargos y de traslados en el inciso (léase Ministerio) o entre incisos.
El jerarca dispone, “respetando el nivel del cargo y las labores, oficios, trabajos técnicos, administrativos o profesionales de su especialidad”, tanto la incorporación de ocupaciones a un cargo como el traslado de un cargo de una unidad ejecutora o de un inciso a otro.
¿Cómo lo hace, dónde se define “el nivel del cargo”? Si no se definieron los cargos por sus tareas, ¿cómo se respetan los “labores, oficios, trabajos técnicos, administrativos o profesionales”?
En el caso de los traslados entre incisos es el Poder Ejecutivo, o sea el Presidente de la República actuando con uno o varios ministros o en Consejo de Ministros, el que decide. En estos casos se requiere previo informe de la ONSC.
Hacia el interior de las Unidades Ejecutoras y de cada Inciso es el jerarca respectivo quien decide en materia de rotación de ocupaciones y traslados de funcionarios, sin necesidad de informe técnico previo.
Tanto el jerarca de la Unidad Ejecutora como los Ministros no deberían tomar decisiones sobre rotación de ocupaciones y traslados de funcionarios dentro del Inciso sin previo informe técnico de los organismos especializados en la administración de la gestión humana. De lo contrario se genera otro campo propicio para errores y arbitrariedades que afectarán a los funcionarios del Estado.
Los funcionarios existentes al momento de la entrada en vigencia de este proyecto de ley “contrataron” con el Estado para el desempeño de tareas en determinada Unidad Ejecutora de determinado Inciso. ¿No es imprescindible contar con su acuerdo para modificar ese “contrato” original?
FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR. En el proyecto se definen funciones de supervisión, conducción y alta conducción y no cargos para la administración superior.
La función de supervisar un Departamento queda a cargo de un Jefe de Departamento; la de conducir una División, a cargo de un Director de División, y la de alta conducción de un Área, a cargo de un Gerente de Área.
Las funciones de Administración Superior se asignan mediante concursos de oposición, presentación de proyectos y méritos, que evalúan la competencia de los candidatos para el gerenciamiento y sus conocimientos, y destrezas técnicas.
Los funcionarios seleccionados deberán suscribir un compromiso de gestión atendiendo a las pautas, políticas y estrategias definidas y alineado al Plan Estratégico del Inciso.
Ese compromiso de gestión del Jefe de Departamento, del Director de División o del Gerente de Área constituye un acuerdo del funcionario con su superior jerárquico acerca de los resultados a alcanzar y los recursos puestos a disposición del funcionario para lograrlos.
Para que esta propuesta sea aplicable tienen que existir “pautas de políticas, estrategias definidas” en los organismos y Planes Estratégicos en los Incisos. Es requisito previo que los organismos tengan claramente definidos los resultados que quieren alcanzar, los objetivos de su gestión.
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. La potestad disciplinaria es irrenunciable. Ante cualquier irregularidad o ilícito que se detecte en el servicio o que lo afecte, debe instruirse un procedimiento disciplinario y si hay falta y responsable, debe haber sanción.
Se establecen principios generales de todo proceso: legalidad, proporcionalidad, culpabilidad, presunción de inocencia, debido proceso, non bis in idem, finalismo. Las sanciones son: la amonestación, la observación, la suspensión hasta por seis meses, hasta tres meses sin goce o con medio sueldo, más de tras meses sin goce de sueldo, y, la más grave: la destitución.
Se establece un Procedimiento Disciplinario Abreviado. En el caso de faltas que puedan dar mérito a la suspensión de hasta 10 días se sustancian con una investigación de urgencia, en 72 horas, dan luego vista al funcionario, pero no se indica qué posibilidad tiene el mismo para que pueda hacer descargos.
La investigación de urgencia no asegura la garantía del debido proceso.
DESVINCULACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO. El proyecto de la Comisión de Presupuesto integrada con la de Hacienda de la Cámara de Diputados establece las causales de desvinculación del funcionario público con el Estado:
a) Destitución. Reglamenta las causales constitucionales de destitución de los funcionarios públicos.
Define la Ineptitud como carencia de idoneidad, incapacidad personal o inhabilitación profesional. Se configura por calificaciones insatisfactorias en dos períodos consecutivos y por el rechazo de la capacitación cuando es necesaria para alcanzar la idoneidad.
¿Cómo asegurar que el sistema de evaluación del desempeño, que no se define en la ley, será eficaz para medir la idoneidad?
Define la omisión como el incumplimiento muy grave de obligaciones   funcionales. Considera omisión el incumplimiento de las tareas en los servicios que sean declarados esenciales por la autoridad competente.
Debería referir al cumplimiento de los convenios con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para limitar la discrecionalidad de la autoridad competente en las declaraciones de esencialidad.
Asimismo se configura omisión o ineptitud cuando se acumulen 10 inasistencias no justificadas en un año calendario, o cundo se efectúen registros de asistencia a otra persona o resulten beneficiados por el registro realizado por otra a su pedido.
Asimila el delito a la condena penal. Cuando ya se haya ejecutoriado una sentencia penal o cuando una persona sea sometida a la Justicia Penal, el Poder Ejecutivo apreciará las circunstancias para solicitar o no la destitución.
b) Renuncia. Puede ser expresa; será operativa cuando sea aceptada.
Se configura una renuncia tácita cuando el trabajador falta sin aviso por tres días hábiles seguidos y al ser intimado a reintegrarse no lo hace al siguiente día hábil.
c) Otras causales. Jubilación, edad, fallecimiento, inhabilitación porque lo determine una sentencia penal ejecutoriada, revocación de la designación si hubiere error.
DE LOS FUNCIONARIOS CONTRATADOS. Al ser incluidos los funcionarios contratados en el Estatuto se incorpora un capítulo al proyecto de ley:
Serán la excepción al personal presupuestado:
  1. a) Personal en régimen de Provisoriato. -Contrato por 15 meses, si el Inciso respectivo tiene vacantes de ingreso y no hay personal a redistribuir que pueda ocuparlas. Al cabo de los 15 meses se evalúa por un tribunal integrado por un delegado del jerarca, el supervisor directo y un representante de la ONSC. Hay un veedor de COFE, con voz pero sin voto.
  2. b) Personal de Administración Superior. -Contratos para funciones de supervisión, conducción o alta conducción, por hasta seis años.
  3. c) Personal de Contrato de Trabajo. -Para tareas transitorias, excepcionales, a término, o tareas permanentes que no pueden ser cubiertas por funcionarios presupuestados. Plazo hasta dos años y prórrogas por el mismo plazo
El reclutamiento de funcionarios contratados se realiza por el Sistema de la ONSC a través de concurso de oposición y méritos o méritos y antecedentes.
Previo al vencimiento de los plazos estipulados la Administración podrá rescindir los contratos por razones de servicio debidamente fundadas, con un preaviso de 30 días sin derecho a indemnización de especie alguna.
Parecen insuficientes las razones de servicio para rescindir un contrato de corta duración; las circunstancias que fueran deberían ser apreciadas antes de contratar.
DESAPLICACIONES. Los funcionarios públicos de la Administración Central continuarán rigiéndose por las normas vigentes del actual sistema de carrera hasta que se implante en su Inciso el nuevo sistema.
La consecuencia de esta disposición es que coexistirán, por plazos difíciles de determinar, diferentes sistemas de carrera para distintos Incisos.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y ESPECIALES. La Cámara de Diputados agrega al proyecto original disposiciones transitorias:
A) Se faculta al PE a pasar al régimen de provisoriato a quienes se encuentren contratados al amparo de los contratos temporales de derecho público, por un plazo de hasta seis meses, al cabo del cual serán evaluados por el tribunal correspondiente para su presupuestación. Obliga a crear los cargos presupuestales necesarios en la próxima Rendición de Cuentas.
La creación de cargos requiere iniciativa del Poder Ejecutivo y luego aprobación parlamentaria en ley presupuestal. No tiene el parlamento facultades para obligar al Poder Ejecutivo a crear un cargo.
B) Lo dispuesto respecto a las funciones de Dirección no será aplicable a la Dirección General Impositiva (DGI) ni a la Dirección Nacional de Aduanas (DNA).
C) No aplican a la Dirección General de Casinos las normas referentes a los funcionarios de carrera ni el sistema escalafonario.
D) Las funciones de administración superior generadas por las leyes de presupuesto 2010-2014 y de Rendición de Cuentas del Ejercicio 2010 deberán ser concursadas en un plazo máximo de tres años desde la promulgación de esta ley.
E) Los funcionarios presupuestados del Poder Ejecutivo a la entrada en vigencia del Estatuto mantendrán sus derechos adquiridos.
F) los siguientes contenidos serán de aplicación gradual en un plazo de 24 meses en lo que correspondiere a los funcionarios del:
-   Poder Judicial y del Tribunal de los Contencioso Administrativo, salvo a los cargos de la Judicatura.
-   Tribunal de Cuentas.
-   Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos.
-   Los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de leyes especiales por la índole de sus cometidos.  
Previamente se dará cumplimiento a lo que dispone la ley de Negociación Colectiva.
Contenidos citados en F):
-   Objeto.
-   Definición.
-   Principios fundamentales y valores organizacionales.
-   Requisitos formales para el ingreso a la función pública.
-   Descanso semanal.
-   Reducción de la jornada.
-   Licencia anual reglamentaria.
-   Licencias especiales.
-   Acumulación de sueldos y excepciones.
-   Descuentos y retenciones sobres sueldos.
-   Sueldo anual complementario.
-   Hogar constituido.
-   Asignación familiar.
-   Prima por antigüedad.
-   Prima por matrimonio o concubinato reconocido judicialmente.
-   Prima por nacimiento o adopción.
-   Fonasa (Fondo Nacional de Salud).
-   Seguro de accidentes de trabajo y enfermedad profesional.
-   Jubilación.
-   Libertad sindical, derechos colectivos.
-   Enumeración de deberes y obligaciones.
-   Enumeración de prohibiciones e incompatibilidades.
-   Evaluación del desempeño, principios generales.
-   Definición de evaluación por desempeño.
-   Definición de cargo.
-   Titularidad del cargo.
-   Ascenso.
-   Derecho al ascenso.
-   Obligación de subrogar.
-   Potestad disciplinaria.
-   Principios generales.
-   Definición de falta.
-   Apreciación de la responsabilidad disciplinaria.
-   Recursos administrativos.
-   Desvinculación del funcionario público.
Esta disposición transitoria surge a último momento en atención a la posible inconstitucionalidad del proyecto por no contemplar el artículo 59 de la Constitución, que establece que el Estatuto del Funcionario se aplicará “a los funcionarios dependientes:
  1. A) Del Poder Ejecutivo, con excepción de los militares, policiales y diplomáticos, que se regirán por leyes especiales.
  2. B) Del Pode Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, salvo en lo relativo a los cargos de la Judicatura.
  3. C) Del Tribunal de Cuentas.
  4. D) De la Corte Electoral y sus dependencias; sin perjuicio de las reglas destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos.
  5. E) De los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus cometidos.”
El proyecto fue discutido y reformulado en la Cámara de Diputados en su totalidad sobre la base de que su campo de aplicación eran los incisos 02 a 15 del Presupuesto Nacional, los Ministerios y las oficinas de la Presidencia de la República. No se trata entonces de un estatuto marco que sea aplicable automáticamente a los organismos citados en la disposición transitoria F) citada anteriormente.
La formulación de los Estatutos de los Funcionarios en dichos organismos, literales B) a E) del artículo 59 de la Constitución, debe realizarse en cada organismo tomando en cuenta sus particularidades y la obligación de negociar las condiciones de trabajo establecidas en la Ley de Negociación Colectiva, en uso de las autonomías que dispone la Constitución.
¿Qué pasa si los organismos de los literales B) a E) del artículo 59 de la Constitución no cumplen con lo dispuesto en el literal F)?
Conclusiones
Desde el punto de vista de la Reforma del Estado
Este proyecto de Estatuto del Funcionario al crear nuevos escalafones, sub escalafones, niveles, ocupaciones y un procedimiento administrativo para pasar de los sistema de escalafones existentes al creado, fomenta la postergación indefinida de las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de la Administración Central, muchas veces propuestas a la sociedad, a empresarios y trabajadores, incluyendo la participación de los trabajadores organizados en su diseño y muchas veces abortadas antes de empezar.
Desde el punto de vista de los derechos de los trabajadores
  1. 1) Aumenta la jornada de trabajo para los que ingresen a la nueva carrera administrativa, hecho que se producirá con diferentes velocidades en los distintos incisos. Generará, para puestos de trabajo similares, diferentes jornadas de trabajo y distintos salarios. La necesidad de aumentar la jornada de trabajo no surge del análisis de cada realidad, no se fundamenta.
  2. 2) Viola el principio de la inamovilidad consagrado en la Constitución de la República al establecer como principio que la estabilidad en la carrera depende de la eficacia y la eficiencia.
  3. 3) No contempla la participación de trabajadores en los Tribunales de Evaluación de los Provisoriatos, restando transparencia y garantía a los trabajadores evaluados. No alcanza con disponer que “habrá un veedor” propuesto por COFE, con voz y sin voto; no hay intervención en las decisiones.
  4. 4) La composición del salario proyectada imposibilita la aplicación del principio a igual tarea igual remuneración.
  5. 5) La determinación de las remuneraciones es objeto de negociación colectiva; el proyecto crea una comisión especial a tales efectos sin participación de los trabajadores ni sus organizaciones sindicales representativas en la misma,”sin perjuicio de lo establecido por la ley Nº 18.508, de 26 de junio de 2009”.
La participación de los trabajadores se limita a lo que resuelva el Poder Ejecutivo respecto a la constitución de subcomisiones técnicas de apoyo a la comisión especial.
La negociación en este caso puede transformarse en un choque entre plataformas construidas sin tomar en cuenta las propuestas de la otra parte, hecho que no asegura un resultado de acuerdos logrados por concesiones mutuas.
  1. 6) Los Jerarcas de las Unidades Ejecutoras pueden resolver la rotación de las ocupaciones en los cargos de su organismo y los Ministros el traslado de funcionarios de una Unidad Ejecutora a otra dentro del Inciso por su sola voluntad, sin intervención de ninguna otra instancia que avale técnicamente la decisión. Esa discrecionalidad puede conducir a arbitrariedades e injusticias.
  2. 7) El procedimiento disciplinario abreviado no da las garantías del debido proceso al funcionario afectado.
  3. 8) No se puede determinar la ineptitud sin un sistema objetivo de evaluación del desempeño.
Desde el punto de vista de la carrera administrativa
Se definen escalafones, subescalafones y niveles a partir de las capacidades teóricas de quienes los vayan a ocupar y no de acuerdo a una división del trabajo que permita cumplir con los procesos de producción necesarios para el logro de los objetivos de cada organismo.
Desde el punto de vista de las incompatibilidades
Deja al arbitrio del jerarca respectivo la determinación de qué tareas que pueda desarrollar el funcionario fuera del organismo resultan incompatibles con su cargo público.
Desde el punto de vista de la aplicación de las normas proyectadas
Esta propuesta repite las normas vigentes referidas a relaciones entre el Estado y sus trabajadores, para lo cual debió adoptar la forma de un texto ordenado y no de una nueva ley.
Destina varios artículos a enunciar principios, o referir conceptos a normas específicas que no identifica, lo cual es un problema para la aplicación futura.
Mantiene la aplicación de normas vigentes hasta que se implante el nuevo sistema de carrera administrativa en el inciso respectivo, estableciendo de esa manera una condición imprecisa y diferente para cada caso para la “desaplicación” de las normas vigentes. 

La inclusión a último momento a través de una disposición transitoria de la incorporación al Estatuto, gradualmente en 24 meses, de los funcionarios del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, salvo los Magistrados; del Tribunal de Cuentas; de la Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos; y de los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de leyes especiales por la índole de sus cometidos, genera una nueva dificultad de aplicación.
Desde el punto de vista del respeto a las normas constitucionales
La inclusión de normas creando un sistema escalafonario como parte del Estatuto del Funcionario no contempla el artículo 214º inciso 2º literal B, ni el artículo 61º de la Constitución de la República.
El parlamento aún puede mejorar el proyecto resolviendo los problemas pendientes.

 
 
 
 
 
 
 
 


[1] Geoffrey Parker (ed.) Historia de la Guerra. Ediciones Akal, 2010. Madrid
     57vadenuevo01  
extraido de http://www.vadenuevo.com.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=2912:57vadenuevo01&catid=152:articulos&Itemid=50

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